浅谈律师如何提供政府法律顾问服务
编辑: 大连市律师协会秘书处    时间: 2015-12-21     作者: 于传治    浏览: 29069

辽宁胜诚律师事务所   于传治

 

党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“积极推行政府法律顾问制度”,随着政府法律顾问制度的推行,律师将有更多机会参与政府法律顾问工作中,发挥优势,协助政府处理好行政管理过程中以及参与民事活动中所产生的法律事务。这是律师参与法治政府建设,促进依法行政的重大机遇,律师应当抓住机遇,自觉提高业务水平,提高专业契合度,提高履职能力,为担任政府法律顾问作好准备,为参政议政创造条件。笔者以所在律师事务所为某区政府担任法律顾问的实践经验浅论律师如何提供政府法律顾问服务。

一、律师担任政府法律顾问的必然性

政府法律顾问工作是指接受政府机关聘请的, 具有良好政治、业务素质的法律服务专业人员, 依法为政府机关提供各种法律服务。这是律师的重要业务活动之一, 具有法律规定性、合同约定性、主体平等性和服务有偿性等法律特征。作为建设法治中国的重要一环,律师在中国法治进程中发挥的作用将会越来越大,也将更加全面地参与到政府的法律工作中来。

律师担任政府法律顾问,是适应时代发展的必然。1998年底司法部制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》,规定律师可以担任政府法律顾问,受政府委托可以办理的法律事务包括代理政府参与诉讼,协助政府审查重大的经济合同、经济项目及重要的法律文书等。1993年国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》,明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府顾问律师试点。而且在北京、上海、广州深圳等地已经进行了有益的尝试,取得了较好的效果。20021022日,司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》,旨在“推进依法治国,实施依法行政” ,进一步完善我国律师结构,要求各地积极开展公职律师的试点,探索建立有中国特色的公职律师。201311月,党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“普遍建立法律顾问制度”。201410月,党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。以上规定、决定是我国在政府法律顾问这一制度上的数度尝试,凸显了政府对于律师担任政府法律顾问的态度和要求,对于政府法律顾问制度的发展与完善有着极大的指导作用。

二、律师政府法律顾问的服务范围

为政府重大决策、行政行为提供法律意见,对涉及的法律、法规、规章的适用提供法律咨询;根据需要列席政府相关会议,参与决策论证,作出法律风险评估,提供相关法律服务;对于政府制定中的重要规范性文件,进行合法性审查、合理性分析,防止出现违法违规情形;参与修改、审查政府签署的经济合同、行政合同等各类合同;代理诉讼、仲裁、行政复议等诉讼类事务;参与行政复议、行政执法监督活动并对行政复议、行政执法监督工作提出意见和建议;办理政府委托的其他法律事务。

目前,该区政府所需法律服务仍以非诉讼类法律服务为主,主要集中于重大项目合作、项目建设、征地动迁、政府信息公开、制定政策文件、行政审批改革、行政执法体制改革、加强和创新社会管理等事务,诉讼类法律服务以征地动迁纠纷、政府信息公开纠纷为主。

三、律师政府法律顾问的服务要求

(一)政府法律顾问提供法律服务必须精准得当,切实可行,不能出现丝毫误差

政府各项决策的出台关系到方方面面的利益,因此在出台各项决策前,就更需要政府依法行使国家的各项职能,鼓励公民依法行使民主权利,推进决策科学化、民主化,使决策符合人民的根本利益。政府法律顾问是行政决策的重要参谋。政府法律顾问通过提前介入行政决策,提升决策合法性、科学性。因此,政府法律顾问为各级政府决策提供的专业法律意见和建议必须精准且切实可行,可以有效降低决策风险和成本,提高决策质量,集中民智、凝聚民力、体现民意。否则不仅可能导致错误决策、违法违规决策、越权决策,而且可能将损害人民群众的根本利益,影响政府的公信力和形象,造成难以弥补的损失。这就要求律师:一是要具有扎实的法律功底,不仅要熟知法律,还要熟悉政策文件,并且能够熟练地运用法律工具解决问题;二是要具有良好的统筹能力,如何在多个法律角度下,系统性思考问题、解决问题,特别是协助政府在贯彻政策的同时守住依法行政的底线等方面;三是要具有广阔的社会视野,政府要解决的问题往往事关广大民众生活,政府法律顾问如果缺乏对社会的深刻了解,缺乏练达的沟通协调能力,机械地适用法律解决复杂的社会问题往往会事与愿违。

(二)政府法律顾问要适应政府机关工作程序、作风,建立互相尊重、互相信任的良性合作关系

如政府法律顾问很少接触政府事务,对于运作程序和规则、政府政策和立场缺乏充分的了解,就难以提供有效的法律服务。政府法律顾问既要保持律师客观性、中立性的立场,也要熟悉政府的工作指导思想和工作重点,特别是现阶段的重要工作,有意识地自觉予以配合。适应、尊重政府机关的工作程序及行政管理方面的技能,政府机关工作人员对某些行政领域的了解比律师更熟悉、深刻,尊重他们的工作经验和对政策的了解,处理这类事件时要保持谦虚学习的态度。此外,政府机关工作人员文字功底往往非常深厚,对各种文字材料要求较高,不仅要注意文字表述的专业性、严谨性、规范性,而且要符合机关公文的写作要求。尤其需要注意的是,政府法律顾问并非是政府机关的“对手”、“敌人”,而是“参谋”、“助手”,因此,既要能“挑错”,还要能“纠错”,善于利用法律知识、法律手段提出有价值的可行性建议,结合政府机关工作人员行政领域的专长,互相补充,形成合力,共同推动法律事务的圆满解决。始终以过硬的法律技能、专业精准的分析建议、敬业热忱的工作态度处理每一件法律事务,赢得政府机关及其工作人员的尊重与信任,从而建立起通畅的沟通渠道和良性的合作关系。

(三)政府法律顾问要发挥团队力量和凝聚集体智慧,不断适应政府工作对法律服务的新需求和新要求

政府法律顾问工作形式多样,政府法律服务时常出现时间紧任务重的情况,仅凭个人服务,在时间和精力上难以保证,所以要凝聚律师团队的力量和智慧,运用律师团队的知识、逻辑和经验捕捉到各方的利益平衡点,能够在兼顾当事各方的利益基础上使冲突得到有效控制,不断适应政府工作对法律服务的新需求和新要求,确保提供的法律意见和建议精准得当、切实可行。

(四)政府法律顾问要善于提出意见和建议,加强沟通协调能力

政府法律顾问提出意见和建议必须以法律为依据,也须考虑意见和建议提出的方式方法能否被政府机关所采纳,能否切实解决存在的问题。为此,在提供法律服务整个过程中,均应加强与服务单位的协调沟通,在着手处理法律事务之前应充分与政府机关人员沟通,了解他们的意图和立场,出具意见时应从法律甚至法理的层面上充分说理,在出具书面法律意见后应加强对法律意见的释明。双方建立起有效沟通将极大促进问题的解决。

四、律师政府法律顾问的服务效果

(一)当好简政放权法律助手,促进政府职能转变

协助政府推进简政放权、转变政府职能工作,对行政职权清单、行政职权责任清单编制工作进行合法性审核。对行政机构改革、审批事项精简、行政效能提高等创新改革事项出具符合法律法规、政策规定且具可操作性的意见,起到积极的促进作用。

(二)强化招商引资法律服务,当好参谋化解风险

招商引资过程涉及大量涉法事务,政府法律顾问在政府招商引资工作中发挥着专家外脑的重要作用,有益地补充着政府在商事、外资、知识产权、优惠政策等领域的知识结构,既为政府招商引资合法合规保驾护航,也为政府促进项目合作、防范项目风险提供必要的法律服务。一是对促进招商引资政策进行合法性审查,确保招商项目的依法、有序、规范运作;二是审查、规范投资合作协议,做好事前风险防范。重点审查土地价格、税收返还、规费减免、贴息贷款、资源配置、基础配套等优惠政策是否与现行法规有冲突,优惠政策能否兑现,防范合同欺诈、知识产权、优惠政策和行政风险,防止出现严重损害政府合法权益的情况。

(三)推进依法决策,促进依法行政

积极参与行政决策研究和论证,应邀列席政府常务会议、主任办公会议、专题会议,对重大行政决策进行专家把脉,及时发现和纠正行政决策中的问题,有效防范决策失误风险;为政府各部门的行政行为提供精准的法律服务,确保行政行为的合法性、合理性,从法律角度帮助政府各部门解决“疑难杂症”;把关规范性文件制定和审核,就规范性文件草案的制定程序、依据、内容的合法性提出法律意见和修改建议。

(四)协助政府依法化解社会矛盾,维护社会稳定

参与涉法信访问题的接访咨询工作,依法依规提出处理意见。对事关众多群众利益的历史遗留问题,对大规模集体上访问题,提供稳妥、周全、合规的法律意见,引导涉访人员通过法律途径解决纠纷。对征地动迁补偿过程中产生的纠纷,有针对性地提出解决建议,提供有力法律支持。代理政府处理重大疑难复杂诉讼类法律事务。近年来,房屋征收补偿纠纷行政复议、行政诉讼案件数量攀升,案件处理结果往往对区域房屋征收工作具有重大影响,政府法律顾问依法应诉,化解行政争议,更好地兼顾法律效果、社会效果和历史效果。

(五)协助政府应对突发公共事件。

第一时间介入突发公共事件处理,比如从事件的责任认定、事件后续处理、人员救助、补救措施等方面出谋划策,与政府及相关部门共同慎重处理,避免矛盾升级激化,使类似事件得以妥善解决,有效的控制负面影响。

综上,在推进依法治国、推进法治政府建设进程中,律师应积极开拓、参与政府法律顾问服务,围绕法治政府建设的总体要求,立足参与法治政府建设的新起点,紧抓助力依法行政的新机遇,突出优势特色,优化服务质量,为各级政府提供专业、优质、高效的法律服务,为推进依法治国、推进法治政府建设发挥更大作用。