辽宁智库律师事务所 白禹龙

摘要

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式并非一种新兴项目融资模式，相关融资模式已在中国发展30年，但是将融资模式进行扩展延伸，全面引入社会资本参与融资至建设运营的全过程，是PPP融资模式的特点，也是其关键风险所在。本文将从PPP项目的发展历程出发，通过对PPP模式操作过程的梳理，逐一解析项目操作过程中可能出现的风险，并提出些许建议意见。

关键词：融资模式、PPP、社会资本、政府信用

一、PPP融资模式的概念

PPP（Public Private Partnership，公私合作）有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私营企业为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT(Build-Operate-Transfer,建设-运营-移交)、TOT(Transfer-Operate-Transfer,转让-运营-移交)等多种模式。

《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）》规定“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

据此，我国采纳了PPP的广义定义，即PPP为一种广泛合作关系的总称，其内涵包括传统的工程项目融资模式，及基础设施工程项目自洽谈确定至经营移交之全过程的政府与社会资本的全程合作。

综上，PPP并非新的项目融资模式，而是一种新的合作理念。

二、 PPP之发展历程

实际上，广义上的PPP，在中国已出现30年，是城市基础设施和公用事业建设运营的重要手段。经历过以下发展历程：

（一）90年代中后期，外资涌入参与我国基础设施建设。

随着改革开放推进，一批境外资金进入我国经济建设的各个领域，一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP，其形式是BOT项目。

至90年代，国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP，选取了一批试点项目，其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时，一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域，从1990年到2000年，以合资企业的形式，与多个省市政府合作，在中国建造了至少80个合资高速公路项目。

（二）2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革（颁布了建设部126号令）产生的一波PPP浪潮。

全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外，采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。

（三）2007年起，PPP的发展在中国呈停滞状态。

停滞状态的原因，一方面是由于一些失败案例的出现，使政府部门开始反思PPP，顾虑此类项目是否能充分保障公共利益；另一方面，一些开发商也选择逐渐退出这块市场。

政府和私营企业在之前经历的失败案例中意识到，中国缺少健全的法律和管理体系，私营企业自身无法得到应有的法律保护，政府也没有法律依据对项目的建设及经营风险进行调控；还有一个制约因素是，私营企业很难获得长期低利率贷款，因为在没有政府担保的情况下，金融机构对给基础设施/公用事业项目提供长期贷款是非常谨慎的。

（四）2013年起，PPP项目将被广泛应用于城市基础设施建设，且对地方政府债务的甄别清理提供良好契机。

中共十八届三中全会指出：要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系。2013年年末，财政部部长楼继伟明确提出：推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。

据此，中国正式拉开了规模数以万亿计的PPP合作模式下的基础设施建设大幕。

三、 PPP之操作流程

PPP模式下的项目操作流程，部分可借鉴以往BT模式等的操作步骤，但是鉴于PPP项目合作范围广、流程跨度大、风险分配难等因素，必须对PPP项目的具体操作流程进行具体规定。2014年底，财政部发布《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）》，对PPP项目操作提供了指引，本文将以此指南为基础，综合其他相关PPP政策文件，对PPP项目的操作流程进行简析。

（一）项目识别

项目适宜性。《指南》指出，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

项目发起人。PPP项目可分别由政府或社会资本发起，但是《指南》依旧倾向性的规定，项目以政府发起为主。当以政府为发起人的，将由财政部门在基础设施、医疗保健、文化设施等各行业主管部门进行征集和 遴选；当以社会资本为发起人的，社会资本须以项目建议书的方式向政府推荐潜在的PPP项目。

项目分析评价。《指南》指出，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。物有所值评价，将从定性和定量两个方面进行，并结合项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

最终，通过分析评价等筛选的项目，将由政府部门制定年度和中期开发计划，确定为备选项目。

（二）项目准备

专门项目实施机构。PPP项目审批流程长、时间成本高，故将PPP项目操作运营进行统一行政管理至关重要。《指南》说明，县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制 ，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

编制项目实施方案。项目实施方案的内容主要包括：（1）基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等项目概况；（2）风险分配基本框架，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担；（3）项目运作方式，主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交 等；（4）项目交易结构，主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排；（5）合同体系，主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。（6）监管架构，主要包括授权关系和监管方式。（7）采购方式选择，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购 。

（三）项目采购

资格预审。项目实施机构应根据项目需要准备资格预审 文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

采购流程。项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。采用竞争性磋商方式的，将按照《指南》及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》相关规定进行。

竞争性磋商，为PPP项目所特殊性适用的一种采购方式，其是为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式等工作需要而创制。其最大的特点在于，按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。

（四）项目执行

项目公司设立。项目公司通常由社会资本与政府制定城投公司共同出资设立。

项目融资。鉴于PPP项目所需资金量较大，故选择社会资本合作方时，即将其融资能力作为关键考量标准之一。故通常情况下，融资由社会资本或项目公司完成，由其开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

项目监管。《指南》规定，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目接管。鉴于PPP项目多为涉及社会公共利益的基建等大型项目，故其运行过程中，若出现重大风险，且造成无法按期完成项目，或对公共利益造成重大损害的，政府方有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

信息披露。社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

（五）项目移交

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

移交评估。项目移交工作组，应当委托具有相关资质的资产评估机构，对移交时的项目资产进行评估，作为补偿金额确定的依据。另，工作组还应按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

移交手续。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

绩效评价。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

四、 PPP之风险防范

（一）政府信用风险

政府信用较低，决策朝令夕改。

在泉州刺桐大桥的案例中，刺桐大桥项目筹建于1994年，是我国第一个由民营资本建造经营的PPP项目，1996年投入运营以来，经济收益一直十分良好。然而，面对刺桐大桥私营方的高额收益，泉州市政府不再如原计划那样支持刺桐大桥与当地高速公路的连接，甚至还接连建造了两座具有商业竞争性的大桥，极大影响了刺桐大桥的收益。

在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

（二） 运营效益风险

回报机制不灵活、项目唯一性难保障。

项目运营过程中，经常出现不可预见的影响公共利益的事件，如经济环境、政策导向等变更（如经济危机下的政策变更）或因项目运营导致基础公共收费上涨（如建造净水厂导致水价上涨而造成公众不满等）对项目收益产生影响。若项目合同中并未约定科学有效的收益调整机制，则难以保障项目的正常经营，也将阻碍双方合作的进一步进行。

项目唯一性风险，即政府和其他投资人新建或改建其他类似的项目，会对原项目造成实质性的商业竞争，影响其项目收益。例如杭州湾跨海大桥项目，杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，距其50公里左右的绍兴市，就已开始准备建造杭州湾绍兴大桥。面对新的竞争性项目的压力，原项目存在市场收益不足的可能。

（三）法律政策风险

    该风险包括两种情况，一是缺乏相关法律法规，无法约束一方违反合同的行为，也就无法保护被侵权的另一方，如上文提到的福建泉州刺桐大桥的案例。其次是法律法规的不稳定性，新法律的颁布或原有法律的修订，对原项目的正常运作造成威胁，或使原项目变得不再合法而无法继续建造经营下去。

例如，江苏省政府曾计划用固定回报率的方式，与一外资企业签订PPP合同，来建造污水处理厂。该项目原计划在2002年开工。但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，该项目公司被迫就投资回报率重新与政府进行谈判。

（四）融资风险

    由于金融市场不健全，或项目融资结构设置不合理等其他原因，引发融资困难，使私营方无法在规定时间内以规定办法筹措到足够的项目资金。根据政府与私营方签订的PPP协议，私营方在规定期限内完成项目融资，该PPP合同才算生效，否则PPP合同作废。在湖南某电厂的项目中，私营方就因无法完成融资，而使原PPP项目作废。

（五） 审批风险

政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。

在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

（六） 配套设施不完善

一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

五、结语

PPP项目，作为政府解决基建项目需求大，政府债务负担重等问题的首要途径。自2014年起至今，政府相关部门已出台多项配套法规政策等，对PPP项目开展进行的各项程序及细节进行规制。但是，PPP项目开展至今，始终是“雷声大雨点小”，究其原因，一方面，在于政府对此类项目进行没有经验，对责任承担及政绩影响等因素考量较多。另一方面，社会资本虽然跃跃欲试，但是对于政府信用及运营受益等风险的承担，也存在诸多疑虑。

综上，如何明确梳理其中存在的风险，并协商制定行之有效的承担方式，且提高政府履约的公信力，是PPP项目能否健康发展的重要问题，也是政府解决债务问题、发展基础设施建设等的关键因素。处理好这些问题，将有助于PPP项目的开展，也有利于社会整体的和谐运行。