辽宁慧之博律师事务所 李纲
摘要 近年来，政府在法律服务需求的质与量上均呈现大幅上升趋势，特别是在行政决策、行政立法、行政执法、行政监督、危机应对、民事及行政争议解决、法治宣传教育等方面均存在着诸多法律服务需求。政府自有法律部门及相关社会服务公司的法律服务水准及效率已经完全不能满足政府法律服务的需要。对于政府法律服务需求日新月异的变化，律师服务面临着重大的机遇与挑战。因此，本论文将对政府购买律师服务的必要性、律师为政府提供法律服务的优势、以及如何实现和完善政府购买律师服务等问题，进行层层分析和探讨。
关键词 政府 律师服务 可行性 研究
引言
二〇一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”。可见，在进行深入推进依法行政，加快建设法治政府的进程中，中央已经充分认识到律师队伍所起到的关键性、积极性作用，律师作为政府法治化推动的要员，已经从幕后走到了台前，其作为推进我国政府具体实施依法行政这一重大方针策略的主要力量，在构建法治政府过程中正在发挥着举足轻重的作用。
一、政府法律服务需求状况
(一)政府法律服务需求内容
政府法律服务需求内容一般包括（一）为政府提供与决策相关的法律法规等信息，就政府决策事项进行法律论证、提供法律意见、建议；（二）协助政府起草、审核、修改规章、政策、规定等规范性文件；（三）为具有行政执法权的政府行政执法部门提供法律意见、建议；（四）协助政府参与行政复议、行政诉讼、民事诉讼、仲裁、国家赔偿等程序，协助政府参与谈判、调解、处理上访等事件；（五）就政府辖区内有重大社会影响的群体性事件或安全事故等的应对和处理制订处置预案和操作细则出具法律意见和建议；（六）对政府工作人员特别是负有行政执法权的行政人员提供法律方面的业务培训，组织、策划法制宣传教育活动，协助、配合政府对外进行法治宣传教育；（七）其他政府法律服务需求。
根据政府组织部门划分及具体职能不同，还包括以下政府专业性法律服务需求（一）为政府采购、招投标等法律事务出具法律意见或提供全程法律服务；（二）为政府招商引资、项目投资活动出具法律意见书或提供全程法律服务；（三）就国有土地出让、划拨事宜出具法律意见或提供全程法律服务；（三）就政府辖区内重大事件，以非政府官员的身份进行调查、协同，并向政府提出法律意见；（四）就政府的PPP、BOT等与社会共建项目出具法律意见或提供全程法律服务；（五）就政府林权制度改革，场地承包、出让，水电资源、矿产资源开发等法律事项出具法律意见或提供全程法律服务；（六）其他政府专项法律服务需求。
(二)政府法律服务内容的多种分类
首先，依照法律服务方式分类，政府法律服务需求内容不但包括诸如依据法律、法规、规章等为政府部门出具法律意见、协助起草规范性文件、审查行政行为合法性、法律法规教育宣传等非诉讼形式的法律服务方式，还包括例如代表政府部门参与行政复议、行政诉讼、民事诉讼、仲裁、国家赔偿等诉讼形式法律服务；
其次，依照法律服务性质分类，政府法律服务需求内容不但包括如日常法律事务咨询、法律文件审核、法律意见出具等的通常、基础形式法律服务，还包括例如政府采购、政府招投标、涉及PPP、BOT与社会共建项目、土地资源、水电资源、矿产资源开发等专业、附加形式的法律服务；
再次，依照法律服务时间分类，政府法律服务需求内容不但包括如为政府的行政行为提供法律意见、建议等的长期、持续形式的法律服务，还包括如为政府提供个别项目谈判、采购、招投标等短期、单次形式的法律服务；
最后，依照法律服务形式分类，政府法律服务需求内容不但包括如为政府提供与决策相关的法律法规等信息的合法性分析、可行性论证等理论体系上的法律服务形式，还可包括如协助、配合政府对外进行法治宣传教育等实践性法律服务形式。
综上内容可以知道，政府法律服务需求属于复杂综合、业务专业、要求严谨、涉及广泛的法律服务需求，其与公司、企业等社会组织的单一型、局限型、短期型、微量型的法律服务需求有着天壤之别的不同。可以说，政府是整个社会组织中对法律服务需求最为严苛的主体。
二、政府自身法律服务的不足与律师提供法律服务的优势
党的十八大报告在总结近年来推进服务型政府建设经验的基础上，强调要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，以转变政府职能为核心，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
政府拥有宪法赋予的政治、经济、文化、服务四项主要职能，其担任着保卫国家的独立和主权，保护公民的生命安全及各种合法权益，保护国家、企业和个人的合法财产不受侵犯，保障人民民主，协调人民内部矛盾，打击犯罪份子，维护社会治安和社会秩序等各项职责。
政府的行政决策、行政行为无关大小，无不时时刻刻、点点滴滴关系着民众的各项权利和权益。随着国际、国内社会进程持续不断高速发展，科技、教育、公共事业、综合事务等公共职能，也在政府工作中的比例不断上升，这些无不需要政府能够正确实施合法性、综合性的决策、执行与管理。随着“依法治国”这一重大治国方略的提出与实施，公众依法经营、依法维权的意识不断加强、持续提高，政府依法行政、依法办事成为切实做好政府工作的重要前提。
“术业有专攻”，由于我国发展历史进程的需要，政府工作人员多为工程、管理、经济等非法学专业出身，对于专业法律知识的了解、熟悉掌握程度不高，即便是法学专业毕业人员，由于进入政府部门工作后较少接触、从事专项法律业务，对于不断更新变化的法律知识知之甚少，更且对于需要进行诉讼、仲裁等实战形式法律业务始终无从涉猎，尤其是现在对法律服务的综合化、专业化、实战化要求都达到空前的高度，这些都使得政府工作人员对于处理法律问题的能力具有一定的局限性。
同时，如果政府部门为解决法律服务之需，特意组织、培养、招聘法律专业人员，成立政府专门法律服务部门，不但需要付出更多的实际成本，造成体制庞大臃肿，且如果单次性、短期性的法律事务完成后，该类部门及人员的安置、调整等也是必须要面对的实际问题。
市场化的法律人士始终提供最直接、最细致、最专业的法律服务，其为政府提供法律服务，不仅可以保证专业、尽职、实际、高效的服务质量，还可以解决政府在机构设置、人员调配上的实际困难。所以，政府对于市场化法律服务的需求存在高度的必要性。
我国的律师法律服务业务起始于改革开放初期，发展于市场经济，到今日已经具有一定的规模和品质。律师是依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师所提供的各项法律服务具有高度专业性，是其他如咨询公司、管理公司、商务公司等提供信息服务业务的组织单位所不能匹敌的，是满足政府法律服务之高度需求的最佳主体，其不但要通过法定专业考试的层层选拔、市场经济的大浪淘沙、优胜略汰、个人业务水平的不断积累，还必须具有各项素质于一身的特性，完全具备向政府提供高效、专业、科学、优质法律服务的各项要素。
为促进政府行政决策、行政行为规范化、科学化、民主化及合法化，将重大行政决策、合法行政程序纳入法制化轨道是建设“依法治国”的必经之路，选择购买律师法律服务不但具有可行性，而且具有高度的历史及时代意义，是一项睿智英明的决策。
三、政府购买律师法律服务时的几点建议
（一）建议建立健全政府购买律师法律服务的法定程序
政府应当出台地方性法规，确定政府购买律师法律服务的法定程序。例如对于当政府部门对律师法律服务存在实际性需求时，可通过广播、电视、网络、报刊等媒体媒介，披露需要法律服务的详实信息，就聘请政府普通或专项法律顾问项目进行公开招标，择优选定中标律师或中标律师事务所，法定程序将保证公开、公平、公正、优质、高效的选择提供法律服务对象，杜绝存在私自内定、暗箱操作等违规现象的出现。
（二）建议设立政府购买律师服务资金专项管理制度
为保证律师法律服务的积极性，体现律师服务的市场价值，维护正常的市场经济秩序，政府部门可通过进行实际市场调研及对自身实际法律服务需求内容、需求总量，定期或不定期向政府财政部门提出购买律师法律服务预算需求。政府财政部门可以根据申报内容、同类行业取费方式、办案实际情况以及各地有关律师收费的管理办法和指导价标准，合理确定政府购买律师法律服务费用的收费标准和收费方式，确保专项资金的合法、合理、合规利用。
（三）建议设立完备严格的考核评定制度
无论在法律服务的前期、中期、还是后期，为政府提供法律服务的律师或律师事务所的服务质量、服务进度、服务水平等重要指标，都应当有完备、严格、细致的考核评定制度加以确认、判断及审查。例如设立律师应当定期对法律服务提出阶段性报告，服务终结须对服务内容整理完备的档案文件以备留存等制度，是否遵守制度的各项要求都可作为法律服务质量反馈和评价的基础，以确定对提供服务律师进行明确的赏罚，不可单单凭借个人喜好决定提供法律服务律师的去留，同时具有提高律师服务的积极性、科学性及能效性重大意义。
（四）建议建立、建设政府法律服务团队数据库
为提高政府购买法律服务的效率化，可以通过利用网络、数据库及大数据等先进科学技术，并且按照法律服务需求的各种不同类别，提前为政府储备法律服务团队力量，以保证如政府的涉外事务，包括参与贸易争端解决、知识产权保护等方面的国际谈判，重大社会影响的群体性事件或安全事故等需要特别、紧急应对及处理时的不时之需，保证提前作出低频性、紧急性法律问题出现时的对策。
