论我国应用PPP模式的现状及存在的问题
编辑: 大连市律师协会秘书处    时间: 2015-12-16     作者: 李红伟    浏览: 24758

作者:李红伟[1]

摘 要】在我国,政府和社会资本合作模式(Public-Private-Partnership,以下简称“PPP”模式)已被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径。了解我国应用PPP模式的现状,充分认识我国PPP模式所存在的问题,完善相关法律法规体系,增强政府信息透明度,加大律师事务所参与运营的全过程,有效地防控与化解该模式运营过程中存在的法律风险,才能真正发挥PPP模式在实践中的效能。本文对上述问题试做探讨分析,以期对完善PPP模式有所裨益。

【关键词】政府  社会资本  合作模式

完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境等各方面发展有着至关重要的影响,同时也是城市可持续发展的重要基础。面对社会需求迅猛攀升而政府财力不足的现状,以前那些完全由政府对公共基础设施进行投融资、管理、设施维护的方式存在诸多弊端,因此,对公共基础设施建设模式进行有效改革,提高效率和服务质量,以便更好地满足社会的需求,成为亟待解决的问题。

采取PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制有效相结合, 可以在实现社会福利的同时给企业带来利润, 同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。

一、我国应用PPP模式的现状

为了减轻政府的财政压力、优化资源配置,从上世纪九十年代中期开始,我国一些地方政府就曾尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业领域当中引入非政府投资。2004年底,广州市政府通过合资、合作、参股、BOTBOR等方式,允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。2005年以来,北京通过实行新建基础设施项目特许经营,有10个项目实现市场化融资50亿元;通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目,签订协议55项,协议金额达223亿元。201311月,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。 201412月我国财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作(PPP)示范项目,涉及供水、供暖、污水处理、新能源汽车等多个领域。各省纷纷推出大规模发展PPP项目计划。20151月,安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务正式运行。这是财政部在2014年底推出的30PPP(政府和社会资本合作)项目中的首个签约项目,同时也是被财政部和住建部共同列入试点的PPP项目,这标志着PPP模式将在我国全面展开。

二、我国PPP模式存在的问题分析

PPP模式在我国正日益蓬勃兴起,然而,由于各种不利因素的存在,它的发展受到一定的限制,具体如下:

(一)相关法律政策体系不完善

虽然自十八届三中全会提出PPP模式后,为了能够有效地指导PPP模式的运营,我国政府正加强完善相关立法,然而这些规范通常以《办法》、《通知》等形式出现,不仅效力等级较低、未形成规范的体系,而且其内容仅具有方向性指引的作用,在明确政府与社会资本机构之间具体权利义务等细则方面仍旧存在诸多不足,这也是制约我国PPP 模式健康发展的主要障碍。在怎样订立政府和社会资本机构合作合同条款、如何界定政府和社会资本机构合作双方权利与义务、规范政府和社会资本机构合作双方的经济测算等几个方面若不能借助人大审议并通过相应的法律法规来规范引导,将会增加政府和社会资本机构合作双方的违约成本,政府和社会资本机构合作双方在履约过程中也可能产生各种不必要的纠纷。

(二)政府与社会资本机构之间存在博弈

作为PPP模式的参与者,政府与社会资本机构之间是风险共担、利益兼容和责任连带的制约关系。政府部门和社会资本机构在动机、投资收益期望、风险识别、参与管理程度等方面均存在很大认识差异,这意味着双方在做出与PPP项目相关的决策和实施某种行为时均存在高度的主观性和易变性。社会资本机构最关心的是投资PPP项目所获得的利润及承担的风险。而政府追求的目标是“公共利益”的最大化, 因此两者之间必然存在某种程度上的利益冲突。政府往往通过权威来限制社会资本机构做出某些不重视社会公共利益的私人决策,以实现社会公共利益的最大化。政府可以通过手中的权力干预PPP项目的实施,通过各种正式和非正式的手段影响和管制社会资本机构的行为。例如,政府作为采购人和管制者,不仅可以决定哪些社会资本机构进入PPP领域,而且可以主导公共产品和服务价格。然而,在现实中却存在大量与政府积极作为截然相反的事实,有些政府甚至表现出某种不作为。于是,在政府和社会资本机构合作的关系中,似乎存在这样一种悖论:即政府应该且有能力管制社会资本机构“利润至上”行为,却又存在屡见不鲜的政府“有司不尽其责”的现象。

(三)社会资本机构融资存在障碍

社会资本机构在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷,在参与PPP模式运营模式中处于不利地位。社会资本机构融资困难,严重地影响了社会资本机构投资于公共事业项目的热情。另外,参与PPP项目的建设,存在投资回报期较长的现象,这也成为社会资本机构融资难的原因之一。

三、对完善我国PPP模式提出的建议

(一)构建我国 PPP 模式的法律体系框架

对于 PPP 模式立法极为重要的一条就是明确它的法律阶次,以保证以较高的法律位阶清除现行各种规定的不良方面影响。具体操作模式如下:

首先,可由全国人大或其常委会采用统一立法和单项立法相结合,自由式协议和制定示范文本相结合等方式,明确 PPP模式整个运营流程、各级负责部门等相关环节,这有助于对双方在实施PPP 模式时的权责进行明晰地界定。国务院据此作出行政法规对地方性政府与社会资本机构合作的模式进行引导,地方人大以及地方政府根据各自的上位法因地制宜形成地方性的实施PPP模式的法规规章细则。通过中央与地方立法机构发挥各自的职能,针对PPP合作模式可能存在的法律风险制订出全面的法律、法规等规范,并形成系统性的法律制度框架,才能从法律角度弥补政府和社会资本合作模式缺陷。

(二)增强政府信息透明度

当前PPP领域存在诸多违法违规行为,一个很重要的原因是监管部门的稽查力度不够。畅通各种举报和反馈渠道,特别是网络监督渠道,增强信息透明度,具有重要意义。只有对PPP领域进行全过程的信息公开,才能使政府隐蔽行为无所遁形。此外,在PPP关系中,为了保证强制招标的实施,政府不得不直接介入PPP过程中推动项目的实施与进展,由此导致了过程不够透明、管制力度不够的现象发生,并滋生了寻租行为。杜绝这些问题发生的根本出路是完善信息披露制度的体系建设,将整个过程完全暴露于监管之下。  

(三)完善融资政策和信用担保体系

政府对社会资本机构的资金融通应提供支持,可以通过出台一系列的税收优惠政策的方式来降低社会资本机构的税收负担;此外,社会资本机构的信用问题一直是制约其融资的关键,通过完善信用评审和授信制度体系,由其他担保机构等组织对社会资本机构融资行为进行担保,可以在一定程度上解决社会资本机构融资难的问题。

(四)拓展律师事务所参与PPP模式运营的广度

所谓“术业有专攻”,面对政府在与社会资本机构进行合作过程中所存在的法律风险,律师事务所可运用自身的专业优势,帮助实现政府与社会资本机构共赢。具体而言,律师事务所可以为PPP模式的建设提供以下几个方面法律服务:1.专业技能层面的专业服务:法律尽职调查、设计专业化方案、协商谈判、起草各类法律文书等;2.发展思路层面的专业服务:律师事务所参与到PPP模式的设计与决策全过程当中,而不仅仅只是只把政府与社会资本机构双方的意志转化为法律文本的纯技术性服务;3.社会资源层面的专业服务:律师事务所能够从政府资源、市场资源、资本资源以及其他方式的社会公共资源层面,弥补政府或社会资本机构资源的不足。

律师事务所参与PPP模式运营可以降低政府与社会资本机构合作过程中存在的法律风险,有效地调节与缓和二者之间的利益冲突,为政府以及社会资本机构降低合作成本,运用法律为二者创造价值。可以说,律师事务所全面参与PPP模式的运营是建设现代法治政府的需要,也是完善现代公司治理结构的必要选择。

 

参考文献:

[1]何寿奎,社会资金参与公共项目建设模式选择与治理结构[J],载于商业时代,2012年第12期。

[2]唐滔,地方政府投融资平台问题研究[J],载于中国市场,2014 年第7期。

[3]董文娟、赵小凡、张丹玮,能效投融资研究[J],载于中国市场,2014年第28期。

[4]闫海、宋欣,公用事业特许经营的政府监管研究[J],载于理论与现代化,2011年第3期。

[5]周建亮著,城市基础设施民营化的政府监管[M].上海:同济大学出版社,2010。

[6]叶晓甦、张永艳、李小朋,我国 PPP 项目政府监管机制设计[J],载于建筑经济,2010年第4期。

 

[1] 李红伟,现任辽宁信敏功律师事务所主任、政协委员、大连仲裁委员会金融组组长(首席仲裁员)、中华全国律师协会经济专业委员会、中华全国律师协会青年律师工作委员会委员、辽宁省律师协会第七届监事、辽宁省高级人民法院特约调解员、大连大学法学院特聘教授、大连市律师协会金融保险法律专业委员会主任、大连市归国华侨联合会法律服务委员会副主任、大连市青年联合会常委兼解放军政法界别副主任、大连市中山区青年商会副会长兼秘书长、大连市社会组织联合会副秘书长等职务,电话:13009422535,地址:辽宁省大连市中山区人民路24号平安大厦1703室,邮箱116920179#qq.com;grandlhw#hotmail.com