律师在地方立法建设中的作用
编辑:     时间: 2016-11-2     作者: 陈宏伟    浏览: 16711

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”2015年8月孟建柱在出席全国律师工作会议讲话中强调,“我国律师行业在推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法方面发挥着积极的作用。”可见,党中央在对立法重视的同时,也充分肯定了律师在立法中的作用。所以,律师作为社会主义法律工作者,更应该发挥自身优势,为我国的立法,尤其地方立法做出自己的贡献。

一、何谓地方立法

地方立法,是指省、自治区、直辖市、较大的市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规

二、目前我国地方立法的现状

日常生活中人们曾开玩笑“语文是数学老师教的”、“中国的法律是学理科人制定的”等等诸如此类的说法,看似是一句玩笑,实则凸显出专业不对口导致的尴尬状况。

回到我国目前地方立法的状况上来,可以看到地方立法多采取地方政府的法制办人员、地方人大法工委人员草拟初稿后进行听证的方式,或者各个政府职能部门草拟本专业立法初稿报主管部门审核的方式进行定稿。可以看出,无论哪一种方式,均是行政在主导地方立法,这种立法的方式不可否认快捷、便利,立法人员的素质水平也不低,但笔者认为其弊端和缺陷很多,其一,行政色彩浓厚;其二,本本主义、照本宣科倾向严重;其三,“接地气”的程度低。

鉴于我国目前地方立法的上述状况,笔者认为,亟待一批既具有丰富的法学理论又兼具法律实践的专业人士参与到地方立法活动中去。

三、律师具备参与地方立法的先天优势和基本条件

(一)律师具有深厚的法学理论功底和严谨的专业思维,具备地方立法的知识条件

首先,在我国的执业律师最低都要经过法学本科的法律理论知识的学习,而后要经过中国“含金量第一位高”、难度最大的司法考试,可以说,各个部门法的法学基础理论经过这两个环节的研磨,已经深入并升华到每位律师的骨髓中了。

其次,律师每天面对的是新的、不重样的案件和法律关系,每天都要更新自己的知识储备,超强的学习能力也在与时俱进地刷新法学的理论知识。

最后,律师作为受托人的地位决定了律师每天都在变换着代理角色,不同的案件和不同的法律关系也在实时考验并锻炼着律师的专业思维方式,严谨、认真、滴水不漏成为律师办案的“度量衡”。

(二)律师具有司法实践经验,具备地方立法的经验条件

这一点是行政部门工作人员所不具备的条件。律师是法律的一线实践者,几乎每位律师每天的工作就是以法律为武器,依靠法律,运用法律,故而最能够发现法律条文的不足和漏洞,也正应了社会上老百姓的那句对律师评价的话“律师就是研究如何钻法律空子的人”。《立法法》规定,立法应当体现人民的意志,笔者认为,律师是最能洞察到社会大众对地方立法的呼声和需求的人士,律师是最能感受出地方立法是否符合客观实际的人士,律师也是最能体会到地方立法是否具有实际操作可行性的人士。

(三)律师职业具有独立性特点,决定其在地方立法的中立性条件

    立法中立是地方立法所要达到的终极目标。因为地方立法的过程可以说是各个利益主体相互博弈、相互妥协的过程。而律师既无行政权又无任何既得利益,便于站在客观立场、基于中立角度,提出兼顾各方利益的公平公正的立法意见。

既然律师具备其他行业和职业都无法比拟的优势和条件,那么律师如何参与到地方立法中去,才能更好地发挥其能量呢?

四、律师参与地方立法的方式和途径

笔者认为,可以采取如下三种途径:

(一)地方人大常委会设立地方立法律师专家库

    省、自治区、直辖市、较大的市的人大常委会可以在本地区的执业律师中,采取律师事务所推荐和律师自愿报名的方式,遴选政治合格、品行良好、业务过硬的律师,组建不同专业的地方立法律师专家库。在进行地方立法草案起草时,交由符合该专业的专家律师,初稿确定后,再通过一定程序进行讨论、评议、听证等,最终确定审议稿。

(二)委托当地律师协会起草地方立法

    市级以上的律师协会均设有各个专门委员会和专业委员会,每个委员会也都汇集了当地的该专业的精英律师。如果省、自治区、直辖市、较大的市的人大常委会将起草地方立法的任务委托给当地的律师协会,可以说是经济成本最低、最高效地利用资源的做法,而且能够达到事半功倍的效果。

(三)通过招投标方式,由专业律师事务所参与起草地方立法

随着社会经济的发展,法律服务分工的细化,较大的城市中专业化的律师事务所也应运而生,该种律师事务所的专业水准超高,团队合作能力超强,如果通过商业化招投标的方式来参与起草地方立法,不失为一个良策。据报道,海南省海口市人大常委会曾以公开招投标律师事务所的方式起草地方性法规,取得了很好的效果。不妨推而广之。

总而言之,笔者认为律师无论通过何种途径参与到地方立法中,均会在地方立法建设中起到重要的作用。

五、律师在地方立法建设中的作用

(一)律师参与地方立法能够更加有效保障地方立法的质量

    随着我国法治进程步伐的推进,人们的法治意识在提高,对地方立法的质量要求也不断提升,人们不仅要求有法可依,更要求所立之法能切实解决人们的实际问题,故而对立法者的知识层次、文化素养、道德水准等方面提出了更高的要求。如前所述,律师作为社会主义法律工作者,无论在准入资格、道德文化素养,还是政治觉悟、涉猎的知识面的广泛程度方面均能够具备这种高标准的条件要求。所以,律师参与地方立法能够有效保障地方立法的高品质、高质量。

(二)律师参与地方立法能够抓住问题导向,紧紧围绕本地实际情况

    目前地方立法普遍存在原版套用上位法、照搬照抄兄弟城市立法、脱离本地实际、缺乏本地特色的状况,致使立法“千人一面”,法规、条例、规定通过后仅用于“沉睡在档案柜中”,解决不了本地出现的新情况、新问题。而律师参与的地方立法则会有效减少上述问题的发生。2015年1月笔者以律师身份在《大连市气象灾害防御条例》立法意见听证会上,结合大连本地沿海、海岸线较长、部分区县养殖业较发达的实际情况,针对该《条例》草案的第三条、第五条、第六条和第二十九条提出的四点修改意见得到主管部门认可并全部采纳,从而弥补了原草案中无法体现大连地方特色的条款空白。

(三)律师参与地方立法可以使立法更加具有可操作性

    区别于学者立法,也区别于地方政府法制办人员立法、地方人大常委会法制部门立法,律师是一线的法律实践者,几乎每位律师每天都在挑战解决当事人的各种法律问题,希望提供的法律意见使当事人案结事了,律师最能够理解何种立法模式更便于操作,何种条文表述是有实用价值的,所以在进行地方立法时律师能够想到哪些地方易出问题,哪些地方易细化,哪些环节要明确等等,因此律师进行地方立法时更接地气,更人性化。这一点笔者深有体会:在2015年7月,笔者受邀以律师身份参加《大连市轨道交通乘客守则》立法听证会,结合自己办理交通事故等人身损害方面的经验,会上针对五个条文提出十点修改意见。比如针对第五条“乘坐自动扶梯应注意的事项”一部分,结合当时电梯伤人事件频发的状况,提出了“设立明显警示标志”、“乘客一人站一级台阶”、“对穿着高跟鞋的注意事项”、“对年老体弱疾病者的护理照顾要求”等等建议,得到一致认可和采纳,在立法环节就将易发生的损害情形考虑周全,采取具有针对性、可操作性的手段规避,从而起到防患于未然的效果 。

(四)律师参与地方立法更能促进司法的公平正义

《律师法》第二条第二款规定,“律师应当维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平和正义”。律师的职责赋予了律师具有维护公平正义的神圣使命。律师本身不是司法的监督机构,律师维护司法公正主要是通过其监督和制衡司法权来实现的。同时,律师作为独立的第三方,能够独立、客观发表意见,不会受部门利益冲突干扰,所以,律师参与地方立法从本质上能促进司法的公平正义。

综上所述,套用美国一位政治家所描述的律师在立法中的作用的一句话,“每一个公共政策问题似乎或早或晚将深化为法律问题,公共生活成了律师的舞台”,期待并憧憬着我国的律师将成为地方立法的主力军。