辽宁伯宁律师事务所 蓝永山 滕凡

内容摘要：2014年—2015年，国务院、财政部、发改委陆续出台了关于PPP的若干政策性文件、部门规章，国家运用PPP模式解决城市基础设施、公共服务、生态环保等领域问题的决心可见一斑。但在充分肯定PPP模式的同时，我们也应当关注PPP模式带来的风险。本文参考以往失败案例、笔者参与的PPP项目及相关规定，对PPP项目风险进行分析，并在此基础上结合现有政策、规章，从法律角度提出建议，以期为未来PPP项目的运行提供参考。

关键词：PPP，风险分析，现行规定，建议

一、PPP的定义与运作方式

根据财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定，政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP）是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

根据财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，PPP项目的运作方式主要包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。

通过财政部的规定可以看出，PPP并不是单一模式的称谓，而是多种商业模式的统称。在实践领域，O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT等PPP模式已经在我国有所应用。据估计，我国已建和正在运行的PPP项目约七、八千个，分布在污水、自来水、城市垃圾处理、环境综合整治、交通等基础设施领域。虽然没有量化分析，但是根据各地的实践，BOT和TOT是各种模式中应用最为广泛的。

二、PPP的主要风险分析

近年来，对于PPP项目运行中的风险，理论界与实务界均有大量研究成果。有学者曾选取16个失败的典型PPP案例进行分析，并总结出法律变更、审批延误、政治决策失误/冗长、政治反对、政府信用、不可抗力、融资、市场收益不足、项目唯一性、配套设备服务提供、市场需求变化、收费变更、腐败等13个导致PPP项目失败的因素。在实务领域，不断有PPP参与人员、中介机构、民间智库机构、媒体机构等在网络上发表关于PPP风险分析的文章。通过分析已经收集的资料、自身参与的PPP项目及以往相关规定，PPP项目存在如下风险因素：

（一）未能建立健全的规范体系

2014年以前，我国并没有单独的关于PPP的立法。关于PPP的规范性法律文件散见于《招标投标法》、《政府采购法》、《土地管理法》等法律的个别条文中。原建设部2004年颁发的《市政公用事业特许经营管理办法》虽然对市政公用事业特许经营的有关问题作出了规定，但是因为立法层级较低、规定较为简单等问题，并未对PPP项目的运行达到应有的支持力度。未能建成健全的规范体系，这是造成PPP项目运行风险的根本原因。

（二）政府信用风险

有学者研究指出，导致PPP项目失败的各个因素中，政府信用排在首位。但这并不意味着我国政府缺乏信用，产生该问题的原因是多方面的。

首先，决策环节的短期利益驱动是PPP项目产生政府信用风险的诱因。我国改革开放的前30年是GDP高速增长时期，经济发展、城市硬件设施建设是衡量官员政绩的重要指标。在这种效率优先的理念下，个别政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，做出与整体利益和长远利益不相符的决策，一旦地方政府换届，如果新一届政府对原项目的运作模式不予认可，则产生了政府信用风险问题。

其次，项目运行阶段的各方利益碰撞也是产生政府信用风险的重要原因。PPP项目的核心理念是特许经营，即传统意义上的应当由政府完成的社会服务职能交由社会资本完成。但是，政府各个职能部门如规划、国土、环保、税收、水务等未能从根本上完成执政理念的变革，另一方面社会公众也未能准备好接受这种变革，而且能够进行PPP运作的大都是与公共利益相关的项目，周期较长，通常15年以上，最长的30年。在漫长的项目立项、审批、动迁、施工、运营、付费、升级改造、交付等过程中，触动社会公众、管理层、特殊利益群体的环节在所难免。种种情况加剧了各方对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。当矛盾爆发时，政府往往迫于压力无法兑现对社会资本原有的承诺，于是产生政府信用风险。

再次，PPP项目产生纠纷后，问责机制的缺乏加剧了社会资本对政府的不信任。虽然社会资本会与政府或者下属局委办签署关于PPP项目的协议书，政府方面也通常会作出承诺、担保等书面文件。但是，一旦政府方面不能履约，这些签署过的文件并不能对社会资本形成有效的保护，原因有两方面，其一为这些承诺、担保往往是违反法律的，比如财政、国土资源部门作出的偿付保证、担保，其二是这些书面文件即便有效，社会资本也很难据此提出诉讼或者仲裁。在我国目前的政商环境下，一旦社会资本与政府方面因PPP项目对簿公堂，意味着社会资本今后在该地区将难以发展，甚至可能退出该地市场。

政府信用风险最为明显的表现形式是费用支付与调整问题。以水务BOT或TOT项目为例，因最初的定价只是反映当时的市场环境、药剂配比、人工成本，在项目的后续运行过程中，提标升级改造不可避免，但正如前文所述，在各方利益产生冲突时，政府出于综合考虑，一方面不同意社会资本提高收费标准，另一方面又强迫社会资本进行技术升级。

（三）市场需求变化

该因素重点表现在大型体育场馆、大型公益设施、道桥的建设与运营上。最为典型的案例是国家体育场有限责任公司（鸟巢）、国家游泳中心有限责任公司（水立方）。鸟巢、水立方当初均采用BOT模式进行建设，2008年北京奥运会结束后的最初两年，水立方尚能实现收入覆盖支出。2011年，水立方自营收入为8800万元，但包括场馆维护、二期资产折旧、能耗、税金等在内的成本费用总计却达到了9929.9万元，此后水立方逐年亏损。鸟巢也面临同样的问题。如何应对大型体育场馆、大型公益设施因市场需求变化带来的经营转型，是未来进行PPP项目论证时应当充分考虑的问题。

（四）金融工具缺失

国外的PPP项目广泛采用项目融资方式，即通过项目本身的赢利能力及项目公司自身信用获得融资，而不需要股东提供担保，债务不进入股东的资产负债表。但是我国的PPP项目基本都是在股东担保前提下完成融资的。有的地方政府在为PPP项目选择社会资本时，明确要求社会资本不能进行项目融资，必须以自有资金进行项目运作。金融工具缺失导致的另一个极端问题是：社会资本以融资为条件向地方政府索要税收、土地等优惠政策，而地方政府往往越权承诺，在项目后续运行过程中却不能兑现。

（五）律师事务所、咨询公司等中介机构未能发挥应有的作用

在发达国家，聘请律师事务所、咨询公司等中介机构发表针对PPP项目的独立意见是一种惯例。在我国，为PPP项目聘请中介机构的做法却没有普及。即使政府聘请律师事务所、咨询公司等中介机构，也通常是流于形式。在项目酝酿过程中，如果律师事务所、咨询公司经过考察，得出项目在法律、环评、财务等方面存在重大障碍不能上马的结论，则该结论违背了政府和社会资本的意志。管理层在进行PPP的制度设计时，之所以要引入中介机构，就是希望中介机构能够运用其经验、技术方面的优势，对项目发出客观、独立的声音。

三、建议

通过上述分析并结合现有规定，我国PPP项目运作应当遵循的基本原则是：顶层设计合理、项目论证科学、参与各方诚信履约。

（一）在理解与消化现有规定的基础上逐步完善顶层设计

2014年开始至今有关PPP的重要政策、规章等规范性文件

应当说目前关于PPP的规范性文件已经能够支撑PPP的项目运作，发改委已经建立了PPP项目库，财政部也已经公布了30个示范项目。目前的主要任务应是消化现有规范性文件，并且在实际运作中发现现有规范性文件的不足，然后逐步调整，最终建立起完备的PPP规范体系。

（二）项目论证应当科学、全面

政府方面在筛选PPP项目时，应当进行全面科学的论证，包括技术是否可行、经济是否可行、财务是否可行、商业是否可行，进行物有所值评价，并且充分注重“激励相容”机制。利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。吸引社会资本的关键在于建立稳定可预期的收益、稳定的政策环境。对于社会资本来讲，在满足项目建设和运营服务质量的前提下，要追求相对稳定的收益和回报率，而对于公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”效果。城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这要求合作各方要建立起“收益共享、风险共担”合作机制。如果经过论证后项目不具备运作条件，政府应当有不上马项目的勇气。

（三）各方应当诚信履约

在公共服务领域引入市场机制，政府应当以平等主体的身份与社会资本进行合作，诚信履约，这既是合理行政的必然要求，同时也是在为构建和谐社会树立诚信榜样。

另一方面，社会资本也不应急于求成，好大喜功。社会资本在进入PPP项目前，也应做充分的项目论证，切忌前期承诺过大导致后期资金链断裂。在PPP项目运作过程中，应在充分考虑当地特点的基础上制定定价与收费策略，履行与政府的各项承诺。

四、结论

目前我国已经初步建立了关于PPP的制度框架，并且已经开始了PPP项目的试点工作。政府与社会资本唯有摒弃原有认识偏误，共同践行合作之路，才能真正找到适合我国PPP运行的正确道路。

参考文献：

1. 亓霞、柯永建、王守清，基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析
2. 史广龙，PPP全面推广的顶层设计问题
3. 沈念祖、王井怀，“水立方”们：四年未解的盈利难题，经济观察报
4. 金永祥，我国PPP工作存在的六个问题
5. 王培成，详解PPP融资：不仅仅是单纯融资方式